Transações garantidas (2023)

Introdução

1. Um instrumento de dívida é garantido quando o credor tem direitos sobre um activo ou fluxo de receitas que lhe permitiria, se o mutuário não cumprir as suas obrigações de pagamento, confiar no activo ou fluxo de receitas para garantir o reembolso da dívida.. No sentido jurídico, implica que um mutuário conceda ônus sobre ativos específicos existentes ou contas a receber futuras a um credor como garantia contra o reembolso do empréstimo. De forma mais ampla, e para efeitos desta nota, inclui também acordos que não constituem concessão de garantia real, mas que têm efeito equivalente. As contas a receber futuras podem abranger muitos itens diferentes, desde receitas petrolíferas até vendas de bilhetes de lotaria. Qualquer activo que possa ser identificado, isolado, atribuído um valor ou que proporcione um fluxo de caixa previsível pode servir de base para financiamento colateralizado. As garantias aceitáveis ​​incluem: dinheiro; ações e títulos negociáveis; cartas de crédito irrevogáveis; certificados de depósito; cessão de recebíveis como receitas de exportação, encargos de geração de energia elétrica, pedágios rodoviários e receitas de telecomunicações; bem como ativos físicos, como edifícios, portos e plantas industriais.

2. A garantia é uma prática padrão para muitos tipos de financiamento do setor privado. O uso de garantias é generalizado no setor privado. É procurado pelos credores para ajudar a mitigar os riscos percebidos representados pelo mutuário ou pela natureza da transação. As instituições financeiras exigem extensivamente garantias em empréstimos, na negociação de valores mobiliários e nos mercados de derivados e nos sistemas de pagamento e liquidação. Para o financiamento do comércio internacional, a garantia mais facilmente disponível é o próprio bem comercializado.

3. Os governos e os subsoberanos também recorrem a garantias. O uso de garantias é generalizado para certos tipos de financiamento de projetos, por exemplo, exploração de petróleo. Os governos também podem solicitar garantias aos beneficiários quando oferecem garantias soberanas. As garantias também têm sido utilizadas para facilitar e apoiar a reestruturação da dívida (por exemplo, obrigações Brady). Finalmente, os bancos centrais geralmente exigem garantias para as suas operações de crédito.

4. Há preocupações de que a dívida pública garantida tenha aumentado nos últimos anos, mas as medidas precisas são limitadas. Dados da Dealogic (figura 1), que capta empréstimos e obrigações comerciais soberanas sindicalizadas, mas exclui empréstimos garantidos por agências de crédito à exportação, sugere um ligeiro aumento nos empréstimos garantidos desde 2007, partindo de um nível relativamente baixo. A dependência de obrigações e empréstimos sindicalizados garantidos está concentrada em alguns países: a maioria dos mutuários não utiliza de todo o financiamento da dívida sindicalizada garantida, enquanto a percentagem do financiamento sindicalizado garantido no total do financiamento sindicado excede 25 por cento em 20 por cento dos países e 50 por cento em cerca de 10 por cento dos países. Alguns analistas são de opinião que muitos empréstimos bilaterais oficiais recentes para infra-estruturas à África Subsariana são garantidos (Brautigam e Hwang 2018).²

5. A garantia por parte dos mutuários do sector público tende a ser maior em tempos de tensão ou em empréstimos a países com um perfil de mutuário de risco(por exemplo, devido à sua elevada dívida ou volatilidade inerente). O uso de garantias é maior entre os países sem grau de investimento e sem classificação de investimento do que entre os países com grau de investimento. No entanto, o fraco controlo da corrupção não está associado a uma maior utilização, reflectindo talvez uma tecnologia de aplicação menos eficaz ou um enviesamento da amostra. É claro que um país deve ter activos ou fluxos de receitas que sejam utilizáveis ​​para esse fim. Os países de baixo rendimento classificados como produtores de matérias-primas (e as suas empresas estatais produtoras de recursos) tendem a enquadrar-se nestas qualificações e, portanto, tendem, por vezes, a utilizar fortemente instrumentos de dívida garantidos (figura 1).³

6. Esta nota articula um quadro para credores e mutuários públicos avaliarem o impacto do financiamento garantido no desenvolvimento (com base em trabalhos anteriores do Banco Mundial e do FMI). A nota descreve como os credores e devedores do setor público (entidades do governo geral, empresas estatais e agências que atuam em seu nome) podem considerar e minimizar a possibilidade de consequências não intencionais. A Secção I classifica os diferentes tipos de instrumentos de dívida garantidos em diversas dimensões. A Secção II discute os prós e os contras, detalhando as diversas considerações técnicas e macroeconómicas que surgem. A Secção III conclui apresentando as instituições e o quadro jurídico necessários para os mutuários, e um processo de decisão para os mutuantes e mutuários públicos determinarem se devem participar em transacções garantidas.

Classificação

7. As transações garantidas podem ser altamente complexas e personalizadas, mas têm diversas dimensões que podem ser usadas para ajudar a classificá-las:

• A natureza económica da garantia. A garantia pode ser na forma de: (i) um ativo (ações) existente ou futuro; ou (ii) um fluxo ou fluxo futuro. Neste último caso (também chamado de recebimentos futuros ou contas a receber futuras), estes poderiam ser definidos como um montante financeiro (por exemplo, US$) ou uma quantidade física de bens a serem entregues (por exemplo, barris de petróleo bruto).

• A relação entre a garantia e a transação original. A garantia pode estar relacionada ou não à transação. A dívida garantida é considerada como tendo garantias relacionadas se o financiamento for usado para comprar ou construir um novo ativo (por exemplo, um avião, uma plataforma de petróleo) e o ativo ou as receitas futuras que se espera gerar (por exemplo, vendas de passagens aéreas, ou as receitas da venda de petróleo) servem como garantia para garantir a dívida. Um exemplo de uma garantia não relacionada é um empréstimo orçamental garantido por contas a receber de petróleo.

• Se o empréstimo é feito diretamente (no balanço) ou indiretamente (fora do balanço). Os acordos de garantia direta envolvem o penhor, por um governo ou empresa pública, de ativos ou receitas específicas como garantia de dívida contraída pelo governo ou empresa pública. Num acordo de garantia indirecta, a garantia é geralmente atribuída a um veículo de finalidade especial (SPV), que a concede (ou participa no SPV) aos credores como garantia. Os valores a receber futuros já não são tratados como activos do governo ou da empresa pública (assumindo que o SPV é uma entidade separada e totalmente independente). Consequentemente, os titulares dos valores mobiliários emitidos pela SPV não têm qualquer reclamação ou qualquer outra relação com o governo ou empresa pública.⁴

• Se o instrumento de dívida garantido é transacionável ou não transacionável. Os instrumentos de dívida colateralizados negociáveis ​​são títulos que podem ser negociados no mercado secundário. Tendem a estar sujeitos a mecanismos de supervisão mais rigorosos e são mais susceptíveis de gerar melhores termos e condições de empréstimo do que instrumentos de dívida não transaccionáveis ​​e, portanto, ilíquidos e garantidos. Podem ser reestruturados como instrumentos garantidos não transaccionáveis, embora em alguns casos a sua propriedade difusa possa criar uma complicação. Exemplos de instrumentos negociáveis ​​utilizados na garantia incluem notas, papéis comerciais e títulos.

8. A maioria das transações garantidas pode ser agrupada em categorias amplas com base nestas dimensões.tabela 1contém exemplos ilustrativos de transações garantidas.⁵O financiamento comercial garantido é geralmente não transacionável, indireto e utiliza garantias relacionadas. O financiamento garantido de projetos também é geralmente não transacionável e indireto; no entanto, tanto garantias relacionadas como não relacionadas podem ser utilizadas. Em alguns casos, como os Empréstimos Enclave do BIRD,⁶projectos limitados ou sem recurso, ou acordos de financiamento pré-exportação, tendem a ser utilizadas garantias relacionadas. No entanto, há casos em que o financiamento de projectos é apoiado por garantias não relacionadas, que muitas vezes assumem a forma de valores a receber provenientes de exportações de mercadorias.

9. Existem outros tipos de transações garantidas que podem surgir no contexto da gestão da dívida. Vários governos recorreram a empréstimos soberanos numa forma semelhante a acordos de recompra (“repos”). Um acordo de recompra envolve a venda de títulos em troca de dinheiro, a um preço específico, com o compromisso de recomprar os mesmos títulos ou títulos semelhantes a um preço fixo, numa data futura especificada ou com vencimento em aberto. Outros títulos – com um valor nominal potencialmente muito maior – são fornecidos como garantia. A natureza econômica da transação é a mesma do empréstimo garantido porque os riscos e benefícios da propriedade dos títulos permanecem com o proprietário original (provedor do título)

Avaliação

10. As transações garantidas podem ter prós e contras tanto para credores quanto para devedores:

• Paracredores, as garantias podem aumentar a segurança do reembolso e reduzir a necessidade de monitorizar o mutuário (e os custos associados). É claro que o valor da garantia depende da facilidade com que ela pode ser executada, mas a garantia pode, em princípio, permitir empréstimos em situações de risco que de outra forma não seriam financiados. No entanto:

  • ➢ Embora o credor cujo empréstimo esteja garantido possa beneficiar,outroos credores estão legal ou de facto subordinados, uma vez que os credores garantidos têm um direito prévio sobre recursos que o governo poderia de outra forma ter utilizado para satisfazer os direitos dos credores não garantidos. A criação de uma classe sénior de dívida aumenta a probabilidade de que apenas os credores não garantidos suportem o custo total do devedor que incorra em atraso, incumprimento ou empreenda uma reestruturação da dívida.

  • ➢ Caso o mutuário não divulgue adequadamente a existência de garantias, mesmofuturoos credores podem ser afectados, uma vez que o nível de dívida sénior pendente afecta o preço da dívida não garantida.

  • ➢ Se a garantia for difícil de executar, já não é óbvio o que os credores podem esperar recuperar. Num tal cenário, a presença de garantias poderia induzir fricções adicionais sobre como partilhar o fardo de uma reestruturação entre os credores, mas neste caso os acordos de partilha de encargos podem tornar-se uma fonte de fricção entre os credores.

  • ➢ Por último, um credor também precisa de internalizar que os potenciais efeitos secundários negativos para o mutuário (próximo ponto) podem prejudicar uma relação de desenvolvimento a longo prazo.

• Paramutuários, as garantias podem aumentar o acesso ao mercado, reduzir os custos dos empréstimos, ou ambos. No entanto, também pode ter impactos negativos:

  • ➢ A presença de garantias pode aumentar o risco de sobreendividamento através de múltiplos canais: (i) reduzindo a flexibilidade orçamental (através da afectação de recursos); (ii) na ausência de uma gestão forte da dívida, facilitando o endividamento excessivo; e (iii) prejudicando o acesso ao financiamento não garantido, especialmente após choques graves. Estes problemas podem surgir mesmo quando os empréstimos garantidos são totalmente transparentes.

  • ➢ A presença de garantias pode complicar uma reestruturação da dívida, inclusive aumentando a probabilidade de atrasos aos credores não garantidos. A possibilidade de reestruturação da dívida é uma forma implícita pela qual mutuários e mutuantes partilham o risco (por exemplo, em resposta a uma descida nos preços das matérias-primas que reduz a capacidade de pagamento do mutuário). Quanto maior for a extensão da garantia, maior será a parcela de risco suportada pelo mutuário (bem como pelos credores sem garantia).

  • ➢ A divulgação inadequada agrava estes problemas, inclusive levando a problemas com outros credores (por exemplo, em conexão com NPCs, compromissos de informação não cumpridos e disposições de garantias permitidas). Também pode levar a prémios de risco adicionais em empréstimos não garantidos.

  • ➢ Estruturas complexas de garantia podem aumentar os custos e contribuir para problemas de transparência.

11. Se o impacto líquido dos empréstimos garantidos é ou não benéfico ou prejudicial do ponto de vista do desenvolvimento depende de uma série de considerações. À medida que uma transação é considerada, os mutuantes e os mutuários precisam de avaliar uma série de questões de conceção, incluindo: como pode afetar os incentivos, a aplicabilidade, a transparência (e a complexidade) e garantir melhores condições. Também precisam de avaliar as suas implicações para o quadro macroeconómico e a estratégia de financiamento de um país. Isto começa com os retornos esperados do projecto (que podem justificar a garantia), mas estende-se ao impacto no acesso ao mercado e ao impacto no risco de sobreendividamento.

Considerações para garantir resultados benéficos de desenvolvimento

13. A discussão acima sugere que o financiamento garantido pode ser benéfico em diversas circunstâncias. A satisfação destas circunstâncias requer uma avaliação caso a caso. Os países mutuários precisam de trabalhar para estabelecer as instituições e os processos legais que apoiam a avaliação e execução eficazes de transacções de empréstimos garantidos.

14. Em geral, do ponto de vista do desenvolvimento, é mais provável que uma transacção garantida conduza a resultados de desenvolvimento benéficos se: (i) produz ativos ou fluxos de receitas que podem ser usados ​​para reembolso (ou seja, “ativos/receitas relacionados”); (ii) a redução do risco resultante da colateralização reflete-se na melhoria das condições financeiras; (iii) seja aprovada uma avaliação rigorosa da sustentabilidade da dívida; e (iv) existe total transparência pública em todos os termos contratuais; (v) a garantia respeita e cumpre quaisquer Cláusulas de Penhor Negativo (NPCs) aplicáveis.

15. A discussão também sugere que existem certos tipos de transacções garantidas que se prestam a resultados de desenvolvimento mais benéficos, e certos tipos que são mais susceptíveis de serem problemáticos.:

• A garantia relacionada com o financiamento de projetos pode geralmente ser concebida para ser benéfica. Com a concepção cuidadosa do projecto como ponto de partida (para garantir a viabilidade e a utilização eficiente dos recursos), aqueles que concebem a transacção podem basear-se na divulgação completa, no justo valor e na simplicidade de uma forma bastante simples.

• A garantia que envolva activos ou receitas não relacionados, quando realizada em grande escala para financiar o consumo público, será provavelmente problemática. As transações em grande escala deste tipo aumentam o risco de uma crise de liquidez, são difíceis de reverter e criam complicações na resolução da dívida. E esse é o casoainda quequestões de design técnico são bem tratadas.

Entre os dois extremos, há uma série de outros tipos de transacções que podem ser benéficas ou prejudiciais para o desenvolvimento, dependendo da concepção.

16. Para apoiar resultados benéficos, todos os países mutuários devem trabalhar para estabelecer um quadro institucional e jurídico sólido para ajudar a gerir e mitigar os riscos.

• Nas instituições, os mutuários precisam de estabelecer mecanismos internos e externos que garantam o desenvolvimento e a execução adequados das transações. As agências governamentais relevantes que geram e processam financiamento do lado do mutuário devem garantir que dispõem de procedimentos que visam: (i) revisão adequada dos termos contratuais para garantir que cumprem a legislação nacional e as obrigações existentes; (ii) combinar os acordos comerciais com os detalhes legais e a implementação pós-fechamento financeiro dos acordos e requisitos da transação; (iii) limitar a perspectiva de corrupção e negociação própria; (iv) aumentar a transparência e a responsabilização; (v) garantir a consistência de cada transação com a estratégia global da dívida do mutuário e o quadro macroeconómico do país; e (vi) garantir que as unidades de supervisão e de back-office tenham uma análise e contributos atempados e irrestritos sobre as transações em tempo real.

• No que diz respeito ao quadro jurídico, os mutuários devem estabelecer o seguinte (entre outros elementos): (i) a natureza dos activos ou receitas futuras que podem ser utilizadas como garantia e a natureza dos projectos que podem ser financiados através de dívida colateralizada (e as condições de rentabilidade para ser definido); (ii) os procedimentos que precisam ser seguidos para a transferência de recebíveis; e o aviso que precisa ser dado ao credor de que a dívida está sendo paga e as consequências de não dar esses avisos; (ii) as responsabilidades e obrigações da entidade responsável pela gestão da mercadoria – sendo o activo garantido – para com o governo central; e (iv) os requisitos para divulgação de informações.

17. Isto precisa de ser complementado por uma forte capacidade governamental em áreas relevantes. A capacidade ajuda a proteger contra a dependência excessiva, por parte de um mutuário soberano, de aconselhamento e acção externa ao executar transacções – reconhecendo que os consultores externos não podem substituir totalmente a capacidade e os recursos técnicos insuficientes do mutuário. As áreas de capacidade crítica incluem a gestão jurídica, a gestão da dívida, a gestão do risco fiscal (e a análise da sustentabilidade da dívida) e a gestão do investimento público. A assistência técnica das IFI pode ajudar a preencher lacunas e a desenvolver capacidades ao longo do tempo.

18. Os países sem instituições e capacidades fortes precisam de ser particularmente cuidadosos ao fazer avaliações e tomar decisões sobre transacções garantidas.. Em geral, devem ser cautelosos relativamente a volumes mais elevados e formas complexas de tais transações. Em todos os países, é necessário, em qualquer caso, que existam procedimentos de tomada de decisão adequados.

Tomando uma decisão

19. Para promover melhores resultados de desenvolvimento, tanto os credores como os mutuários públicos devem realizar uma avaliação cuidadosa ao considerarem a colateralização.(figura 1).⁹Para os credores, isto alinharia as decisões sobre transações garantidas com as atuais Diretrizes Operacionais do G20 sobre Financiamento Sustentável. Tanto para os credores como para os mutuários, isto garantiria que os mutuários soberanos e os credores públicos trabalhassem em conjunto para garantir que as necessidades de financiamento fossem satisfeitas, mantendo ao mesmo tempo a sustentabilidade da dívida. As etapas sugeridas no processo de verificação são as seguintes: (i) uma avaliação cuidadosa de como a sustentabilidade pode ser impactada (incluindo testes de estresse que abrangem até que ponto a flexibilidade orçamentária e financeira seria mantida em cenários de choque); (ii) uma verificação de que os termos e condições propostos consideram de forma justa o valor da garantia dada e que o montante do financiamento reflete o valor do projeto; (iii) verificação de que as dimensões jurídicas e técnicas da estrutura proposta são totalmente compreendidas pelas partes; e (iv) uma avaliação cuidadosa de como a concessão de garantias pode impactar outros financiamentos, no contexto da estratégia de gestão da dívida do país (reconhecendo também que as cláusulas de penhor negativo existentes de outros credores são cumpridas). Finalmente, e de acordo com os princípios do G-20, tanto os credores como os mutuários têm a responsabilidade de garantir a divulgação adequada.

20. Quando um credor e um mutuário não conseguem concluir com êxito uma due diligence deste formulário, devem considerar outras opções. Estas poderiam incluir a renegociação dos termos e condições do empréstimo e/ou da garantia (por exemplo, incluindo maiores elementos de partilha de riscos no financiamento); ou não prosseguir com a garantia da transação.

21. Um mutuário também pode decidir reverter a decisão de colateralização e deve, portanto, ter uma estratégia de saída para se libertar ou pode necessitar de reestruturação da dívida. Neste contexto, as seguintes considerações são relevantes:

• Estratégias de saída. Os países que mantêm o acesso a fontes alternativas de financiamento a custos comparáveis ​​podem pagar antecipadamente empréstimos garantidos através da emissão de dívida sem garantia. Os países também poderiam procurar a renegociação voluntária com os credores, oferecendo técnicas alternativas de melhoria do crédito, tais como garantias.

• Complicações na resolução da dívida. As garantias podem aumentar o tempo e o custo de uma resolução de crise da dívida. Mesmo os credores parcialmente garantidos (ou seja, onde a garantia pode não ser facilmente executada) retêm mais alavancagem, e as considerações de partilha de encargos podem prolongar as negociações de reestruturação da dívida, o que, por sua vez, pode atrasar o financiamento das IFI. É importante que os credores e os mutuários reconheçam que os atrasos na conclusão das reestruturações criam obstáculos macroeconómicos, o que não é benéfico nem para o mutuário nem para os credores como um todo. Os mutuários precisam de compreender, junto dos seus consultores jurídicos, as potenciais implicações das garantias que estão a assumir e, no caso de uma situação de resolução, as suas opções. Tanto os mutuantes como os mutuários têm de ser pragmáticos no caso de uma situação de resolução que envolva garantias que não sejam perfeitamente executáveis, e procurar formas de coordenação, nomeadamente através de fóruns estabelecidos, com vista a alcançar um resultado atempado.